Czy fundusz partycypacyjny to nowe 10H?

Jak polskie prawo nauczyło się sztuki delikatnego szantażu

Blisko dziesięć lat temu rząd wprowadził ustawę 10H, oficjalnie w trosce o krajobraz i spokój mieszkańców. W praktyce oznaczało to koniec dla energetyki wiatrowej – w mocno rozproszonej polskiej zabudowie znalezienie lokalizacji spełniającej nowe wymogi stało się zadaniem praktycznie niewykonalnym. Był to mechanizm prosty, bezpośredni i – trzeba przyznać – skuteczny w swoim celu.

W 2023 roku zasada 10H została złagodzona do 700 metrów, otwierając ponownie możliwość budowy turbin w większej bliskości zabudowy. Obecny układ polityczny sprawił jednak, że dalsza liberalizacja do 500 metrów pozostaje zablokowana, mimo trwających prób jej przeprowadzenia.

W tej sytuacji prawodawca sięgnął po nowe rozwiązanie. Kilka tygodni temu w nowelizacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych pojawił się mechanizm, który ma zwiększyć społeczną akceptację dla projektów wiatrowych. Nazywa się funduszem partycypacyjnym, choć jego konstrukcja przypomina raczej wyrafinowaną formę ekonomicznej presji.

Jak często bywa z polskimi regulacjami, kluczowe są szczegóły. Te zaś budzą poważne wątpliwości, szczególnie wśród inwestorów, którzy muszą się z nimi zmierzyć w praktyce.

Fundusz partycypacyjny to znacznie bardziej wyrafinowane narzędzie niż bezpośredni zakaz z ustawy 10H. Zamiast wprost zakazywać budowy w pobliżu zabudowań, daje inwestorowi wybór: zapłacić rocznie dodatkowe 20 tys. zł za każdy MW mocy (liczonej od wszystkich elektrowni wiatrowych objętych koncesją na wykonywanie) lub odsunąć się od zabudowy na odległość większą niż 1000 metrów.

W praktyce różnica jest podobna do tej między zakazem parkowania a strefą płatnego parkowania – w obu przypadkach kierowcy szukają miejsca gdzie indziej, ale w drugim przypadku można mówić o „wolnym wyborze”. Mechanizm pozwala uniknąć zarzutu o bezpośrednie blokowanie inwestycji, choć ekonomiczne konsekwencje mogą być równie skuteczne.

Iluzja wolnego wyboru

Założeniem prawodawcy jest pogodzenie interesów inwestorów z oczekiwaniami lokalnych społeczności poprzez mechanizm finansowego udziału w korzyściach. W teorii rozwiązanie wydaje się sprawiedliwe i przemyślane – mieszkańcy otrzymują regularny udział w zyskach z elektrowni wiatrowych, a inwestorzy mogą budować bliżej zabudowy, uzyskując w zamian społeczną akceptację dla swoich projektów.

System ma zachęcić społeczności do aktywnego wspierania inwestycji zamiast ich blokowania. Lokalne społeczności przestają być biernymi świadkami przemian energetycznych i stają się ich współuczestnikami, co teoretycznie powinno zmniejszyć opór wobec nowych technologii. Prawodawca zakłada, że finansowy interes mieszkańców przełoży się na ich poparcie dla konkretnych projektów.

Fundusz bez gwarancji poparcia

W praktyce fundusz partycypacyjny tworzy jednak asymetrię między różnymi stronami procesu inwestycyjnego. Mieszkańcy otrzymują gwarantowane, regularne wpływy finansowe niezależnie od rzeczywistych wyników ekonomicznych projektu, ale nie ponoszą żadnych kosztów ani ryzyka związanego z jego realizacją. Cały ciężar skomplikowanych procedur administracyjnych, potencjalnych opóźnień, niepewności regulacyjnej oraz ryzyka biznesowego spoczywa wyłącznie na inwestorze.

Ten mechanizm prowadzi do sytuacji, którą ekonomiści określają mianem „moralnego hazardu” – gdy jedna strona czerpie korzyści, nie ponosząc konsekwencji swoich działań lub decyzji. Fundamentalny problem polega na tym, że partycypacja finansowa nie gwarantuje automatycznie akceptacji społecznej. Inwestor płaci za prawo do budowy bliżej ludzi, ale nie otrzymuje w zamian żadnych gwarancji, że ci sami ludzie rzeczywiście poprą jego inwestycję. Mechanizm finansowy i mechanizm społecznej akceptacji działają niezależnie od siebie.

W rezultacie mieszkańcy otrzymują możliwość łączenia dwóch pozornie sprzecznych strategii: czerpania korzyści finansowych z funduszu oraz aktywnego oporu wobec inwestycji przez protesty, petycje i blokowanie procesów administracyjnych. Powstaje tym samym specyficzna dynamika społeczna, w której lokalna społeczność może stosować taktykę „gry na dwa fronty” – okazując publicznie niechęć wobec planów inwestycyjnych, a jednocześnie prywatnie oczekując ich realizacji ze względu na towarzyszące im korzyści ekonomiczne.

Dzięki takiemu mechanizmowi mieszkańcy mogą utrzymać wizerunek „rozsądnych krytyków” energetyki wiatrowej w oczach swojego otoczenia, nie rezygnując przy tym z finansowych profitów. Umożliwia im to późniejsze tłumaczenie, że pomimo ich wysiłków i oporu, projekt został zrealizowany wbrew ich intencjom, co zdejmuje z nich ciężar odpowiedzialności za „akceptację środków od przeciwnika”. Dzięki temu pobieranie funduszy partycypacyjnych może być prezentowane jako nieunikniony skutek decyzji podejmowanych na wyższych poziomach władzy, a nie jako świadoma decyzja odbiorcy. Taki stan rzeczy stawia inwestora w paradoksalnej roli osoby, która nie tylko finansuje swoich oponentów, ale dodatkowo płaci za możliwość bycia krytykowaną przez tych, którzy korzystają z jej wsparcia finansowego.

Choć fundusz partycypacyjny może na pierwszy rzut oka wydawać się sprawiedliwym rozwiązaniem – lokalna społeczność czerpie korzyści z obecności turbin – w praktyce prowadzi do szeregu problemów ekonomicznych i prawnych, które mogą znacząco wpłynąć na rozwój energetyki wiatrowej w Polsce.

Nowa pozycja w kosztorysie

Najbardziej bezpośrednim skutkiem jest wzrost kosztów operacyjnych. Wpłata na fundusz partycypacyjny wynosi 20 tys. zł za każdy MW mocy rocznie. Dla typowej turbiny 6 MW oznacza to dodatkowe 120 tys. zł rocznie – koszt niezależny od rzeczywistej produkcji energii. W praktyce przekłada się to na wzrost kosztów działania o kilkanaście procent czyniąc fundusz jednym z głównych obciążeń finansowych obok serwisowania, dzierżawy gruntów i podatku od budowli.

Ta kwota, choć może wydawać się niewielka w kontekście kosztów budowy i eksploatacji całego projektu, ma kluczowe znaczenie dla rentowności inwestycji, szczególnie w obecnych warunkach rynkowych, gdzie marże w energetyce wiatrowej są już mocno ograniczone.

Ustawa pełna niewiadomych

Konstrukcja prawna funduszu również budzi poważne wątpliwości, które mogą prowadzić do sporów administracyjnych i opóźnień. Pierwotna wersja ustawy stanowiła, że opłata naliczana jest „od wszystkich elektrowni wiatrowych objętych wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”. Przepis ten nie uwzględniał jednak szeregu praktycznych scenariuszy, co skłoniło ustawodawcę do zmiany podejścia.

Nowa redakcja przewiduje, że „wytwórca, do dnia 31 grudnia każdego roku, wpłaca rocznie na fundusz partycypacyjny kwotę proporcjonalną do mocy zainstalowanej elektrycznej elektrowni wiatrowej, liczonej od wszystkich elektrowni wiatrowych objętych koncesją na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii lub wpisem do rejestru wytwórców energii w małej instalacji dla danej lokalizacji, przyjmując, że kwota wpłacana za każdy 1 MW wynosi 20 000 złotych”.

Zmiana ta rozwiązuje część problemów interpretacyjnych pierwotnej regulacji. W starym systemie pojawiały się bowiem fundamentalne pytania: Co się dzieje, gdy nie wszystkie planowane turbiny uzyskają ostatecznie pozwolenie środowiskowe? Inwestorzy często zgłaszają do procedury większą liczbę turbin niż planują rzeczywiście zbudować, tworząc bufor planistyczny na wypadek odmowy dla części lokalizacji. Pierwotne brzmienie przepisu oznaczało, że zapłacą za wszystkie zgłoszone turbiny, nawet jeśli zrealizują tylko część projektu.

Poprzednia wersja ustawy nie precyzowała również, jak naliczać opłaty w przypadku zmiany parametrów technicznych turbin między etapem uzyskiwania decyzji środowiskowej a faktyczną realizacją. Jeśli inwestor zgłaszał turbiny 7 MW, ale ostatecznie budował jednostki 5,6 MW, pozostawało niejasne, czy opłata miała być liczona od pierwotnie zadeklarowanej mocy.

Nowe rozwiązanie, opierające się na faktycznie zainstalowanej mocy objętej koncesją lub wpisem do rejestru, wydaje się bardziej logiczne pod względem praktycznym. Eliminuje ono główne problemy poprzedniej regulacji, wiążąc opłaty z rzeczywistą działalnością wytwórczą, a nie z planami na etapie projektowania.

Wciąż jednak problematyczny pozostaje brak proporcjonalności w naliczaniu opłat. Nawet jeśli z 15 zrealizowanych turbin tylko jedna znajduje się bliżej niż 1000 metrów od zabudowy, opłata obejmie całą instalację. To rodzi pytanie o logikę ekonomiczną mechanizmu – czy można tu mówić o „uczciwym podziale korzyści”, czy raczej o daninie za samą lokalizację w danej gminie?

Czy fundusz wpłynie na tempo inwestycji?

Kombinacja dodatkowych kosztów, niepewności interpretacyjnej i skomplikowanych procedur może zniechęcić część inwestorów do realizacji projektów w Polsce. W branży, gdzie decyzje podejmuje się na podstawie długoterminowych analiz finansowych, tego typu nieprzewidywalne obciążenia stanowią realną barierę inwestycyjną.

Szczególnie niepokojące jest ryzyko, że podobne mechanizmy mogą być wprowadzone dla innych technologii odnawialnych. Jeśli fundusz partycypacyjny stanie się precedensem, prawodawca może sięgnąć po analogiczne rozwiązania dla farm fotowoltaicznych, magazynów energii czy instalacji biomasowych. Taki rozwój sytuacji może prowadzić do systemowego traktowania inwestycji w OZE nie jako pożądanego elementu transformacji energetycznej, lecz jako źródła dodatkowych opłat rekompensujących społeczny opór – nawet jeśli ten opór ma charakter bardziej polityczny niż faktyczny.

Czy fundusz przejdzie test praktyki?

Ostateczna ocena skuteczności funduszu partycypacyjnego będzie możliwa dopiero po kilku latach jego funkcjonowania. Kluczowe będzie to, czy rzeczywiście przyczyni się do zwiększenia akceptacji społecznej dla projektów wiatrowych, czy też stanie się kolejną barierą administracyjną i finansową. Jedno jest pewne – polska energetyka wiatrowa stoi przed kolejnym wyzwaniem regulacyjnym, które komplikuje i tak już skomplikowaną matematykę projektów odnawialnych. Inwestorzy muszą teraz uwzględnić w swoich kalkulacjach jeszcze jeden element niepewności, co może wpłynąć na tempo realizacji celów transformacji energetycznej kraju.

Grzegorz Nowak
Senior GIS Analyst